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法國退休制度的演變及改革困局
2020-04-23 | 发布者: | 浏览量:次

核心提示:法國退休制自其濫觞至今,具有鮮明的“碎片化”特征:統一退休制與特殊行業退休制交織在一起、固化的現收現付制讓脆弱的社保基金分裂、繁榮時代建立的福利社會與當前的國情脫節。改革勢在必行,法國政府卻面對收支平衡、民主訴求、經濟增長與福利保障的博弈三重困境,而能否突破阻力,養老金制度改革是否能夠取得成功,還有待觀察。

【摘要】法國退休制自其濫觞至今,具有鮮明的“碎片化”特征:統一退休制與特殊行業退休制交織在一起、固化的現收現付制讓脆弱的社保基金分裂、繁榮時代建立的福利社會與當前的國情脫節。改革勢在必行,法國政府卻面對收支平衡、民主訴求、經濟增長與福利保障的博弈三重困境,而能否突破阻力,養老金制度改革是否能夠取得成功,還有待觀察。

【关键词】法国 退休制度 改革困局 【中图分类号】K565 【文献标识码】A

法国最早的退休体系始建于1673年路易十四的水手行业,是世界上最早的“现收现付”(retraite par répartition)制。后逐渐扩大至军人、王室雇员和神职人员,由王室承担相关费用。19世纪的工业革命产生了新的生产方式。铁路、电气、天然气等部门率先推出行业退休制,构成特殊行业退休制的雏形,福利制度也随着社会进步而逐渐完善。目前,由于多种原因造成福利制成为法国社会的包袱和发展的阻力,改革虽势在必行,但面临收支平衡、民主诉求、经济增长与福利保障的博弈的三重困局。

收支平衡:生育率和就業率持續走低使退休制度的運行如履薄冰,財政赤字日益嚴峻

二戰後,法國政府立法將退休制覆蓋到大部分人群,用財政預算補貼低收入群體。隨著福利制度的完善,受益人群逐年增加,弊端也逐漸暴露。首先,行業之間的退休待遇不平等。根據規定,很多行業有各自的福利標准,例如公共交通部門和事業單位等特殊行業源于現收現付制,繳費年限短、退休年齡早、而補貼高。其次,現收現付制度的特點爲連續工作並滿足一定的年限,在一定的年限內交足養老金。這樣,工作穩定和薪水高的人群繳納社保的能力就強,而低收入或無固定收入的群體則反之,無形中造成貧富差距。最後,就業人口與退休人口比重失衡,財政不堪重負。法國退休制度的平穩運行極大地依賴于穩定、龐大的就業人口數量,但由于生育率和就業率持續走低使退休制度的運行如履薄冰,財政赤字日益嚴峻。

法國政府從1953年起推出“加減分”(bonus-malus)改革退休制度:調整特殊行業退休制,逐步完善統一退休制;提高領取全額退休金的工時門檻,鼓勵退休後繼續工作。1993年,面臨巨大赤字的時任總理愛德華·巴拉迪爾從私營企業著手,推出普通退休制度改革措施。制定延長享受全額退休金的年繳費時長、提高行業工齡參考標准、提高購買力代替津貼數額增長作爲福利保障指標、鼓勵婚育等措施。其舉措並沒有大幅度提高社會退休年金繳納總額,也未能化解赤字危機。但這是福利制度改革的破冰之旅,其方案成爲後來曆屆政府改革的範本。阿蘭·于佩任總理後瞄准了特殊行業,其激進做法直接引發1995年的大罷工。政府迫于壓力不得不調整預算開支,建立“退休准備金”專項以填補赤字,以拆東牆補西牆做法化解赤字壓力和穩定民意,于佩總理卻因改革的失敗而被迫辭職。2002年,社會勞動保障部長弗朗索瓦·菲永吸取前車之鑒,從普通退休制著手進行試點,而對特殊行業較爲溫和。他提出建議,延長繳納年費的時間和采用“彈性退休”模式。個人只要繳納足年限,就可以早就業或晚退休。這一無心插柳的舉措,催生多種養老儲蓄産品,也開啓了福利性質的養老保障體系朝資本化運作方式發展。至此,法國退休制度基本完成繳費年限延長的第一輪改革,開始向提高繳費年限的第二輪改革並軌。

薩科齊和奧朗德上任後,爲緩解赤字壓力,繼續推進改革。2007年,時任總理菲永將特殊行業作爲改革靶向,經過與工會拉鋸戰式談判終于達成協議。雙方同意小規模提高繳費年限、延長退休年齡,但是特殊行業的主要政策保持不變。2010年,時任社會勞動保障部長埃裏克·沃爾斯面臨戰後嬰兒退休潮壓力,提出延長退休年齡和提高繳費年限等更爲強硬的措施。此後的曆屆政府都基本遵循沃爾斯的主張,與工會談談打打,時而出擊,時而妥協。2013年,學術界開始關注養老制度問題,對可持續性提出質疑,並表示“如不改革則撐不過二十年就會崩潰”。這一觀點引起廣泛重視,法國退休制自其濫觞至今,具有鮮明的“碎片化”特征。首先,統一退休制與特殊行業退休制交織在一起,錯綜複雜,而不同行業的待遇差異巨大。其次,固化的現收現付制讓脆弱的社保基金分裂:工作穩定的人群坐享其成,收入低或因故中斷職業生涯的群體更加弱勢。最後,繁榮時代建立的福利社會與當前的國情脫節。老齡化加劇,婚育率、就業率持續走低,就業人口肩負著難以承受的養老重擔。

法國退休制的曆次改革遇到重重困境主要有兩方面原因。一是各種不同的政治訴求或多或少綁架了改革的決心。政治家爲選舉而迎合民意,抨擊現任執政黨的改革舉措。但自己上台後,面對國內和歐盟預算標准的雙重壓力,也紛紛著手進行改革,出爾反爾的做法讓民意受挫,並失去民心。改革陷入惡性循環,很難進一步推進。二是退休制度攸關民生,法國執政黨往往目光短淺和意志搖擺,表現出治理能力缺乏和政治智慧缺陷。另外,無論左派還是右派執政期間推出的改革政策或多或少“夾帶私貨”,福利制度改革有意識或無意識向資本傾斜就是例證。

民主訴求:廣泛的民主訴求降低了決策的效率,也拖累了攸關民生大計措施的實施

2017年,39歲的前經濟部長馬克龍自立門戶,與傳統的左右兩派劃清界限,作爲民衆心目中的希望之星當選總統。青年選民和精英群體無疑是重要的票倉,也是改革的堅定支持者。面對“高收入、高稅收和高福利”造成的經濟疲軟和治理乏力困境,馬克龍推出勞動法和稅收法改革等措施,得到廣泛的認可並通過。退休制度是改革的深水區,也是馬克龍面臨的攻堅戰。任期過半的馬克龍總統若無法解決這一棘手的問題,連任概率會大打折扣。馬克龍在參選前一直希望改變養老體制,執政後爲平衡預算開支提出將42種體系改爲積分制,“多軌”並入“一軌”。總理愛德華·菲利普2019年9月出台方案,3個月後舉辦新聞發布會解讀統一退休制的方案。總理對統一積分的優點、計算方法和時間節點作出一一解釋,承諾會酌情對高危性等特殊行業繼續保持政策的傾斜。雖然政府提出“簡潔、公平、普適”的口號,但縱觀其方案發現,實際上是“績效分紅”制的再分配。新方案旨在突破繳費時長的限制,從業人員可根據職業、生活、家庭的需要繳納年金,原則是多繳多得。不過,政府爲維持收支平衡而提出的延遲退休方案遭到了激烈的反對。政府目前又提出了62歲退休領取社保底金、64歲基准金和67歲全額金的折中方案。但是否會得到反對派的認可,尚不得而知。

馬克龍力排衆議推進改革是有其根源的。他在當總統前在多種場合公開指出,不同行業退休待遇不同是不公平的,必須取消現收現付制,實行多繳多得制。利用民衆“不患寡而患不均”的心理,馬克龍將改革直指享受特殊優惠的公共部門,統一退休制。被稱爲第五共和國以來最具雄心的改革舉措不僅以積分制取代現行體系,還變相延長退休年齡和打破繳費上限,就是要啃曆屆政府都不觸碰的硬骨頭。倘若本次改革不打折扣,法國的福利制度將發生天翻地覆的變化。馬克龍之所以用個人前途作賭注而堅持改革,與他的成長背景、價值理念和政治訴求有密切的關系。馬克龍出身中産家庭,求學曆程是典型的法式精英路線:巴黎政治學院、巴黎十大、斯特拉斯堡國家行政學院。國家行政學院畢業後,馬克龍進入國家財監局,參與了強制征稅、反貪腐欺詐等工作。隨後進入羅斯柴爾德私人銀行,並跻身銀行高層領導部門,參與多個跨國公司收購項目。公司的管理經驗和與跨國企業打交道的技巧爲馬克龍的從政打通了經濟網絡。憑借著商業領域的實踐,與以前的法國政治領導相比,他對公司的運作和經濟的發展具有更強的判斷力和掌控力。

馬克龍曾于2006—2009年加入贊成福利國家的法國社會黨。但是他在金融公司工作的經驗和其自由經濟的傾向使得他與社會黨的立場存在巨大分歧。2016年,馬克龍成立了保持中立的黨派。作爲企業家,馬克龍在政治立場上更加接近右派。但爲了爭取廣泛的民意,他在選舉中盡量抹去“資本家”的色彩,抛棄了左派的經濟政策的硬傷,采取務實的做法,旗幟鮮明地走自由經濟的改革路線。從某種意義上說,他在政治方面是實用主義者,選擇了非建制化的策略,遊走于左右兩派之間。他的改革行動也因此時常陷入孤立無援、群起圍攻的困局。在國家治理方面,馬克龍明顯受到了企業管理經驗的影響。黃背心運動爆發以來,爲了緩和社會矛盾在全國掀起大辯論,馬克龍以直面民衆的方式表達立場。此舉讓他賺足了傾聽民意的美名,但未能消除民衆對其執政路線的疑慮。馬克龍意識到與民衆對峙是沒有出路的,馬克龍政府與工會談判采用“尋找薄弱點,各個擊破”的做法就是典型的商業戰術。

在法國大革命之前,作爲統治社會的封建階級依賴政教合一的手段來維護自身利益,宗教被奉爲主流價值觀。在資本主義出現後,資産階級漸漸成爲社會的主流,封建階級所倡導的宗教思想成爲阻礙社會發展的絆腳石。爲了更好地統治社會,資産階級必須拿出自己的價值體系,才能讓自己的統治地位合法化。因此在生産過程中,通過獲得剩余價值而形成資本積累用于擴大再生産,有利于經濟增長和社會發展。但同時,剩余價值的獲取是一種剝削行爲,毫無疑問會加劇勞資雙方的沖突。這種二元性伴隨著資本主義發展,成爲新的價值觀。法國大革命所倡導的“自由、平等、博愛”賦予剝削的資産階級夢寐以求的人權,卻也爲西方民主社會發展埋下了禍根。大革命爆發兩百多年以來,民主成爲檢驗“政治正確”的唯一標准,任何不民主的傾向都會遭到主流價值觀的譴責。任何執政黨在施政過程中必須小心翼翼,不能越過民主程序,否則會面臨各種社會運動和激烈的反對。廣泛的民主訴求從某種意義上說降低了決策的效率,也大大拖累了很多攸關民生大計措施的實施。民主從推動社會變革的進步力量逐步變爲制約社會發展的枷鎖,是資本主義的宿命困局,也是西方現代社會的發展悖論。

經濟增長與福利保障的博弈:迎合民意坐視社保體系積弊不管,還是賭上政治生涯作出變革,是政府所面臨的兩難抉擇

工業化革命以來,西方許多國家爲調和勞資沖突,從公平原則出發制定了一系列福利政策,建立了相關制度,通過政府的幹預保證社會秩序和維護資本利益。增加福利在社會發展中也起到了刺激需求、拉動消費和促進增長的作用。但隨著經濟周期的波動,許多工業大國經紛紛進入經濟蕭條期。原有的雄厚財政顯得捉襟見肘,龐大的福利預算讓很多政府不堪重負。社會保障的赤字從某種程度上造成高新技術的投入不足,科技創新滯後而難以保證可持續發展。法國也面臨這樣的困局。

第二次世界大戰結束至20世紀70年代,百廢待興的法國在戰後“嬰兒潮”提供了充足勞動力的基礎上,加快建設,迎來“三十年輝煌”的繁榮期。在雄厚經濟實力的基礎上,政府推行社會福利補貼政策時並不會感到財政方面的壓力。相反,優厚的社保津貼還能促進消費和帶動生産,推動經濟繁榮。高福利政策是與當時的經濟和社會發展相匹配的。而今天,“嬰兒潮”集體退休使得就業人口驟然減少,加上經濟增長停滯不前,政府在福利開支方面開始感到力不從心。而長期以來的福利優惠政策也使得部分人群習慣躺在社會安全網中不思進取,讓其他的人感覺分配不公。隨著養老金開支的赤字加大和國內經濟的持續疲軟,政府和民衆都意識到養老制度改革進入倒計時,它已經成爲攸關社會存亡的問題。法國是世界上退休金赤字最大的國家之一,2018年法國養老金赤字爲29億歐元。馬克龍的改革劍指公共部門,是因爲它造成財政開支的巨大窟窿。改革必會觸動一部分人的利益,迎合民意坐視社保體系積弊不管,還是賭上政治生涯作出變革,是政府所面臨的兩難抉擇。

在市場經濟中,資本産生剩余價值仍然是自由經濟的原則。剩余價值造成的分配不平衡和社會不平等,則需要政府進行幹預。政府的調節是保證經濟發展和社會秩序的主要工具,維持福利制度是政府的使命和義務。馬克龍政府重視創新型國家建設,將人工智能和數字技術作爲未來發展的主攻方向,投入了大量的財力和物力。預計到2022年財政投入的總額將達到15億歐元。隨著人工智能技術的開發、推廣和應用,機器和設備將大量地替代人工操作,從理論上說,可以緩解社保開支的壓力。但是,法國公共部門和國營公司無法因爲機器的替代作用而解雇工作人員。民營企業想必會受到技術革命的沖擊,屆時養老制度又會面臨新問題和新困境。

馬克龍的改革拿特殊行業開刀,旨在“更爲公平”。特殊行業掀起的大罷工影響民衆生計,逐漸引起民衆的反對。民調顯示,2019年12月3日黃背心運動支持率爲56%,反對率爲29%。2020年1月9日,前者爲49%,後者爲34%。馬克龍在新年賀詞表達出堅定的改革決心,菲利普在與工會談判中采取適當的妥協戰略,但底線不做讓步。如何應對頑強抵制成爲馬克龍改革能否成功推進的關鍵。第三輪的養老金制度改革是否能夠取得成功,且拭目以待。

(作者为武汉大学中法人文交流研究中心和法國研究中心主任、教授、博导)

【參考文獻】

①彭姝祎:《法國退休制度的改革曆程和特點》,《法國研究》,2014年第4期。

②彭姝祎:《法國養老制度的現狀及改革》,《法國研究》,2017年第3期。

责编/李一丹 美编/杨玲玲

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